LES DIFFERENTS MODES DE CONCERTATION
Daniel BOY, chercheur au CEVIPOF-Sciences Po

Point sur les nouveaux modes de délibération Approche : pédagogie historique des origines de l'Etat consultatif au débat public aujourd'hui.

Le mot de débat public est devenu un mot très courant du vocabulaire politique et je me demande si l'on n'arrive pas à une situation où, pour enterrer un problème, on organise un débat public (comme autrefois pour enterrer un problème, on créait une commission). Je commence par cette remarque un peu polémique pour pointer le fait que, dans la tradition française, existe à mon sens une filiation entre ce qu'on appelle aujourd'hui débat public et ce que les politologues appellent l'administration déléguée, c'est-à-dire le fait qu'une partie de la compétence de l'Etat (à un certain moment, pour des raisons politiques particulières), l'exécutif ou le législatif délègue une partie de ses pouvoirs à une commission (je reste volontairement vague). Cf. texte très intéressant de ROSANVALLON qui identifie l'apparition de ce phénomène, en gros à la fin du XIXe siècle. Il est important de faire l'hypothèse de l'existence de cette filiation, car cela veut dire qu'on va très souvent plus ou moins consciemment se référer à cette notion de commission.
A l'origine, on place généralement dans la commission des représentants de l'Etat, de l'administration et de la société, mais de la société représentée de façon corporatiste (selon ROSANVALLON) c'est-à-dire la société concrète (travailleurs, syndicats, …). Voilà le modèle qui naît à la fin du XIXe. Des centaines de commissions et de comités vont faire leur apparition. Peu à peu, le modèle va évoluer, muter. A partir des années 1960, les commissions intègrent progressivement des représentants d'usagers : on passe de la notion de syndicat à la notion de représentants d'usagers, d'associations. Le modèle du comité ou de la commission devient un modèle qui intègre progressivement des commissions, des états généraux, des comités consultatifs, … et ce foisonnement d'institutions (dont l'origine est la commission) intègre ainsi progressivement la société. On arrive alors à cette notion très vaste de débat public, qui va plus ou moins s'institutionnaliser sous la forme de la CNDP (que j'aborderai plus tard).
Voilà pour un tableau général, assez caricaturé, mais qui permet de dresser la toile. Une fois ce décor dressé, le problème consiste à essayer de comprendre dans ce foisonnement d'activités comment s'organisent ces méthodes qui ont pour but de recueillir de l'opinion, et de faire de la délibération en dehors du mécanisme habituel du politique (c'est-à-dire du parlement, de la représentation).

D'autre part, sur le mode délibératif (c'est-à-dire non décisionnel), il existe des méthodes très différentes qui consistent à recueillir de l'opinion (cf. sorte de plan de classement dans le dossier). Non pas pour le plaisir de classer mais afin de trouver des critères de classement, et de comprendre pourquoi ces critères de classement pourraient être significatifs pour ordonner ce foisonnement d'institutions ou de pseudo institutions diverses et variées.

Différents critères permettent de classer ce qui se produit quand on essaie de délibérer ou de recueillir de l'opinion.

1er critère fondamental : niveau national/niveau local.

Il est clair qu'il y a une différence entre consulter ou délibérer avec des gens du lieu, concrètement ou directement intéressés. La logique du local est simple : on comprend aisément son fonctionnement et à qui on s'adresse. A présent, imaginons le même débat au niveau national : la logique est totalement différente puisque la délibération se fait avec l'ensemble des citoyens, ou l'ensemble des citoyens représentés. Le problème est qu'il y a souvent confusion de fait des deux niveaux. Cf. exemple très récent du 3e aéroport avec la mission DUCSAI : il y a toujours eu des complications qui expliquent la différence entre un débat national délocalisé et un débat local.

2e critère de distinction : public/privé.

Il y a des choses qui se passent sur la scène publique, politique ; d'autres sur la scène privée, et d'autres entre les deux. Exemple de sondage sur l'opinion des Franciliens sur un 3e aéroport : c'est un autre mode de consultation qui peut rester dans une scène privée et peut ne pas apparaître sur une scène publique. S'il apparaît sur une scène publique, il devient lui aussi un instrument public, un instrument de communication, un instrument politique. De même pour les groupes de discussion qui restent dans une salle, si vous les mettez devant une salle, vous êtes dans un lieu public.

3e critère : délibération/agrégation.

Lorsque je fais délibérer un groupe, j'admets que ces personnes vont être en interaction et cela signifie que j'admets que l'opinion va se former par l'interaction de l'ensemble des individus. Lorsque j'interroge des personnes pour un sondage, processus totalement différent, je prends des personnes individuellement, quel que soit leur degré de connaissance et d'implication sur le problème, je n'admets pas d'interaction entre eux, et je crée un artefact social que j'appelle une opinion, qui est agrégation d'opinions individuelles.

4e critère important : mode représentatif/ mode direct.

Qui sont ces gens qui délibèrent ? Pourquoi sont-ils là ? Soit ils représentent ou sont censés représenter d'autres personnes, soit ils sont les gens eux-mêmes (par exemple, les gens du lieu et souvent un comité de riverains, donc déjà des représentants). Dans certaines méthodes comme celle des conférences de citoyens (autre monde très différent de la tradition française que nous évoquerons plus tard), il existe une sorte de coup de force politique qui consiste à prendre directement des citoyens. Ce problème de mode de représentation direct ou représentatif est donc crucial pour comprendre ce qui se passe mais aussi pour juger un facteur essentiel : celui de la légitimité du processus. Puisqu'on est sur une scène publique, il faut qu'il y ait un degré de légitimité, qui sera plus ou moins convaincant selon le nombre de représentants ou le nombre de citoyens (cf. critiques des méthodes de recrutement aux instituts de sondages).

Dans le mode privé, on distingue le délibératif (les focus groups ou groupes de discussion) de l'agrégatif (les sondages). Il existe aussi un mode mixte, le sondage délibératif, institution anglo-saxonne, très coûteux, qui consiste à réunir 400 personnes pour leur demander leur opinion sur un sujet. Exemple anglais il y a 2-3 ans sur la délinquance : après avoir donné leur opinion, les 400 personnes sont réparties en groupes de 20-25 personnes à qui l'on fournit de l'information. Un sociologue, un criminologue, un représentant des personnels pénitenciers, un ancien prisonnier et un juge livrent pendant une journée des informations (bien sûr) contradictoires. Puis à l'issue du week-end, on leur redemande leur avis et on analyse ce qui s'est passé.

Sur le mode national public, on retrouve aussi la distinction entre le délibératif et l'agrégatif (les référendums, les consultations publiques, très courantes dans les régions et parfois organisées avec les instituts de sondage, qui consiste à recueillir l'opinion sous forme de milliers de questionnaires).

Au niveau national, on distingue aussi le mode délibératif direct (conférences de consensus) du mode délibératif indirect (comités avec des représentants).

Il y a donc deux types d'institutions totalement différentes issues de ces critères, et sur lesquelles il est intéressant de s'interroger car elles ont été symboliquement en concurrence (ce qui d'ailleurs ne veut pas dire qu'elles ne pas communiquent pas) : d'une part, le débat public à la française qui s'est finalement institutionnalisé dans le cadre de la Commission Nationale du Débat Public (CNDP) et d'autre part cet étrange objet politique que l'on nomme les conférences de consensus.

Ce sont à la base deux philosophies. La CNDP est la logique du débat public à la française, qui s'est organisée au niveau local de façon assez classique, et ce de façon très intéressante comme par exemple la discussion sur les lignes à haute tension dans le sud de la France qui a été considérée comme un modèle de bon débat public à la française : on prend le temps, on fait venir les gens qui peuvent donner leur avis avec les " cartes T " dans les tabacs, on imagine tout un dispositif afin que les personnes (et pas seulement par l'intermédiaire de leurs représentants associatifs) prennent le temps de débattre, s'expriment, donnent leur avis. Le mot de palabre est d'ailleurs très intéressant à analyser.

Autre modèle : celui des conférences de consensus. Il n'en existe que deux en France. Nous présenterons ici celle de 1998 sur les OGM. C'est une invention du Board of Technology danois il y a environ une quinzaine d'années. 15 profanes sont recrutés par un institut de sondage (tirés au sort, sur le modèle des jurys d'assise). Idée fondamentale du processus qui se déroule sur 6 mois : ces 15 profanes sont formés pendant deux week-ends entiers (par exemple, cours sur la transgenèse, …). Puis on les met face à des experts à qui ils peuvent ainsi poser des questions non naïves.

Les deux modèles sont complètement différents, divergents. Ils posent d'ailleurs des problèmes de légitimité, de coût et de fonctionnement très différents. Mais aussi des problèmes d'ordre culturels. En effet, le mot consensus a beaucoup déplu en France où il a été remplacé par conférences de citoyens. Il s'agit là plutôt d'un problème de culture politique.

Pour conclure, je donnerai mon avis : j'ai espoir que les deux modèles réussissent à converger, que l'on n'oublie pas le modèle danois (sous prétexte que ça ne regarde que les Danois) et que l'on s'intéresse à différentes expériences étrangères - notamment suisses, dans des pays où l'on réfléchit depuis plus longtemps que nous à ces modes délibératifs.