ENTRE CONCERTATION ET DELEGATION : LES ATTENTES DES CITOYENS
Jean de LEGGE, Directeur de TMO REGIONS, Directeur associé de l'institut de sondage CSA TMO

Introduction/rappel : le rôle du sondeur est de convoquer la figure manquante du peuple. Analyse des résultats d'un sondage spécifiquement réalisé pour cette matinée de l'AFCAP les 27-28 août 2002 auprès de 1000 personnes : 3 questions sur les attentes des Français en matière de consultation publique.

1/ Première question : " Sur l'équipement concret (tracé routier, aménagement d'un quartier, implantation d'une usine), estimez-vous que les services publics vous consultent et écoutent votre avis ? "

= Ensemble des Français Juillet 2001 = Ensemble des Français Août 2002

Oui suffisamment : 12%
Non, pas suffisamment : 86%
Ne se prononcent pas : 2%

Pas de surprise à ce genre de résultat : 86% des Français ne s'estiment pas consultés (en 1999, ils étaient 81%).

3 réflexions d'interprétation ou axes d'analyse :

Cela témoigne d'une énorme distance entre les citoyens et les pouvoirs publics, susceptible d'engendrer une certaine agressivité - le score étant lui-même un témoignage de cette distance et de cette agressivité.

Ne pas se sentir suffisamment consulté ou écouté, c'est s'estimer ne pas être suffisamment reconnu et respecté. Cette notion de respect, assez peu utilisée est pourtant très riche, car c'est la première revendication face au pouvoir. Il y a une différence entre ne pas se sentir assez respecté ou consulté et le fait d'être capable ou de souhaiter donner son avis, comme on le verra.

Les citoyens sont les premiers utilisateurs des équipements et des aménagements. De ce point de vue, ils ont une légitimité à être consultés et à commenter les réalisations. Cette attente se nourrit d'un manque de confiance sur la rationalité des décisions. Phénomène nouveau et amplement constaté, mêmes si les citoyens ne s'estiment pas compétents, c'est la fin des arguments d'autorité des experts et des techniciens.

2/ Deuxième question : " Vous personnellement, êtes-vous prêts à participer à une procédure de consultation qui concernerait un projet d'équipement ? "

Oui : 68%
Non : 31%
Ne se prononcent pas : 1%

On passe à 68% de réponses positives et 31% de réponses négatives. La question était quand même inductrice d'une réponse positive. Et on note 1/3 d'abstentionnistes que l'on retrouve dans toutes les enquêtes et les élections. On note aussi que les hommes sont plus prêts à aller s'exprimer que les femmes. Une analyse détaillée montre que ce sont les femmes au foyer et les femmes retraitées qui font la différence ; de même que plus on est diplômé, plus on désire s'exprimer.

On voit déjà à travers ces questions classiques qu'une logique statutaire se met en place : c'est-à-dire qu'on est prêt à aller donner son avis si on a un minimum de confiance en son statut et en sa compétence.

3/ Troisième question (pour introduire le débat) : " A propos des projets d'équipement, quels sont les moyens qui vous semblent les plus efficaces ? " (multiréponses possibles)


L'organisation de referendums locaux : 44%
Le développement des réunions et débats Publics : 40%
La création d'associations de défense des riverains : 37%
La participation à des manifestations de protestation : 9%

Le référendum arrive en tête avec 44%. Ensuite vient le développement de réunions et de débats publics.

On remarque que c'est la forme la moins impliquante qui est la plus choisie, le référendum arrive devant les formes de consultation qui impliquent une participation à l'élaboration des projets. Quand on croise la réponse du référendum avec le niveau scolaire, le choix est d'autant plus élevé qu'on est diplômé, ce qui montre que le référendum prend un statut d'objet politique et que la réponse par rapport au référendum est une réponse par rapport à un objet déjà constitué médiatiquement comme un objet politique. On voit que les gens s'installent plus dans une attitude de contrôle que de participation à l'élaboration du projet.

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Cette introduction permet de montrer un constat de distance. Mais il convient de ne pas en conclure que le nouveau paradigme politique serait celui d'une politique de proximité -terme qui traverse le discours de tous les élus. Il convient de susciter une réflexion à ce propos. Je travaille en province pour une cinquantaine de collectivités territoriales depuis une quinzaine d'années et je suis frappé, comme tout le monde, par la montée du phénomène d'abstention et de dépolitisation locale. L'abstention est un phénomène qui autrefois était plutôt le fait des femmes et des CSP populaires. Mais on voit qu'aujourd'hui l'abstention se normalise : elle atteint toutes les couches sociales, toutes les CSP, hommes et femmes, et elle est élevée y compris dans les villes moyennes voire dans les petites villes. Aux législatives, le taux d'abstention se situe entre 32 et 35%. Aux dernières municipales, plus de 30% avec 40% dans certaines collectivités - taux d'abstention qui ne comprend pas les personnes non inscrites sur les listes électorales. Nous sommes donc dans un système où des maires et les pouvoirs publics locaux sont assez peu portés par la population.

Sans nous livrer à une analyse approfondie du phénomène de l'abstention, il convient de s'interroger sur la signification du vote et la signification de l'abstention.

1er constat : il existe un type d'abstention qui correspond à une approbation passive (du type "ça ne va pas si mal ", "on n'a pas tellement de raisons de bouger ", "il n'y a pas de drame ", "si l'on n'était pas content, on irait voter "). Cette attitude témoigne toutefois, à mon sens, d'une mutation importante des votes de soutien au profit d'une abstention d'acceptation tacite de l'équipe en place. Cette attitude a son équivalent au niveau national : on se lève plutôt pour sanctionner et non plus pour soutenir (cf. mobilisation contre le FN terminée une fois le danger passé : on revient à ses attitudes personnelles et à sa distance à la vie politique).

Pour en revenir au niveau local - clé du débat d'aujourd'hui, il y a un risque et un constat d'appauvrissement du contenu du vote positif.

2ème constat : On relève également une attitude croissante de délégation de compétences (de type "je n'y connais rien", "je ne suis pas concerné car c'est un métier que je ne connais pas ", "je ne suis pas au courant ou pas assez au courant pour avoir un avis"). Cette idée que la politique est un métier est véhiculée par les médias et les élus eux-mêmes et devient une représentation dominante. L'idée de métier occulte naturellement complètement la notion de représentation, banalise la fonction d'élu dans un savoir-faire professionnel, en même temps qu'elle organise une distance importante entre le professionnel et le non-professionnel. Donc en référence aux autres métiers, l'évaluation de la compétence professionnelle nécessite des compétences particulières que le citoyen ne s'estime pas avoir.

3ème constat : Une attitude de non-perception des enjeux programmatiques ("il n'y a pas de raison de voter, ça ne changerait rien, je ne vois pas en quoi voter a de l'importance, c'est pareil "). Cette attitude très fréquente et croissante traduit un double sentiment d'impuissance et d'équivalence : impuissance dans la mesure où les habitants ont le sentiment que la reconduction ou le changement d'équipe ne changera rien pour leur vie ; et équivalence dans la mesure où ils ne perçoivent pas les enjeux programmatiques. On retrouve ces 2 thèmes des élections locales aux élections nationales.

4ème constat : Une attitude de refus de rentrer d'une façon ou d'une autre dans le jeu de la compétition politique (du type "ça ne m'intéresse pas du tout de les entendre se vanter ou de les entendre se débiner "). Cette attitude montre combien le spectacle concurrentiel de la vie politique est susceptible d'occulter la compréhension des différences entre candidats et rejette le champ politique dans le jeu politicien ; c'est-à-dire que le politique n'est plus perçu que comme un théâtre d'invectives, de langue de bois, et ce refus des formes traditionnelles de la concurrence politique justifie soit l'abstention, soit le déplacement vers des votes extrêmes.

Je pourrais compléter par une analyse des motivations de vote qui sont quasiment aussi vides : on vote parce qu'on a le droit de vote et qu'il faut l'exercer, mais dès que l'on veut aller au-delà de cet impératif citoyen, le contenu du vote devient lui-même très problématique.

Il faut quand même s'interroger sur cette montée de la dépolitisation, phénomène qui peut avoir des conséquences assez graves. A ce propos quelques citations de citoyens : " Ce qui est dommage, c'est qu'il faille mettre de la politique là dedans, parce que la gestion d'un territoire, d'une ville, d'une région, c'est d'abord de la gestion " ; " la ville, c'est d'abord des services à la population…je ne vois pas ce que la politique vient faire là dedans". Tout se passe comme si la condition de crédibilité des élus passait par une dépolitisation de leur attitude au profit d'une respectabilité de compétences gestionnaires. De fait s'installe une connivence entre les élus et les citoyens, qui permet de susciter des adhésions dépassant les clivages politiques. Les habitants attendent alors des élus une gestion consensuelle des services urbains et les élus sont ensuite appréciés dans la mesure où ils renvoient cette image là.

Cette dépolitisation de la vie locale avec ses conséquences nationales fortes est construite par les élus eux-mêmes, par la communication locale et par les contenus de la presse territoriale.

Abordons les dynamiques de dépolitisation sur tout le territoire en rappelant que :

La presse quotidienne nationale est très peu diffusée en province et très peu lue dans les milieux populaires.

La PQR chez les moins de 40 ans est lue par moins de 30% des gens.

Dans certaines grandes villes, la PQR a des taux de pénétration inférieurs à 30% (même si un peu plus en Bretagne)

Les news magazines ont des diffusions totalement confidentielles dans les milieux populaires

Autrement dit, les seuls vecteurs de l'actualité sont des vecteurs audiovisuels. Il n'existe pratiquement pas d'offre politique écrite constituée pour la majorité de la population. La presse territoriale (des collectivités locales) est diffusée gratuitement dans les boîtes aux lettres et l'ensemble des enquêtes qui peuvent être faites (par nous-mêmes ou nos confrères) montre qu'elle est lue à des taux qui atteignent les 45-50% voire 60% dans certaines villes. C'est pourquoi l'enjeu de la remobilisation citoyenne, du rapprochement des citoyens et des habitants vis-à-vis des enjeux politiques locaux et nationaux passe par un nouveau traitement de cette presse territoriale.

Rappel sur la presse territoriale :

1ère fonction de cette presse : produire un territoire d'appartenance, imposer une identité territoriale avec le côté dérisoire que cela peut avoir. Il s'agit de mettre en scène un communautarisme local qui peut d'ailleurs se limiter dans certaines collectivités à des quartiers - lequel fait écho aux tendances actuelles à penser et vivre son appartenance sur le mode de l'ethnos, de l'origine plutôt que sur le mode du projet. Le "D'où es-tu ? D'où viens-tu ? " prime sur le " Qu'est-ce que tu veux faire ? Où vas-tu ? " ce qui constitue à mon sens par rapport au siècle des Lumières une régression importante. Donc la communication locale dans sa version la plus efficace continue à faire du maire le référent du territoire c'est-à-dire son totem : l'adhésion au maire devient synonyme d'adhésion clanique, tribale à une communauté locale. Il n'y a alors plus de champ politique dans cette adhésion.

2e caractéristique de la presse territoriale et une des clefs de sa réussite : sa positivité. Globalement, elle met en scène des habitants heureux, des acteurs tout à leur dévouement et à leur compétence. Cette "presse du bonheur " construit un territoire idéal auquel les habitants sont appelés à s'identifier et ça marche ! La presse institutionnelle valorise le territoire et en retour tend aux habitants un miroir valorisant. Il s'agit d'une sorte de fonction de délégation ou de procuration : habiter une ville reconnue pour sa modernité urbaine, sociale ou culturelle, c'est partager cette modernité.

3ème caractéristique de la presse territoriale : elle constitue un support de services aux habitants. Il s'agit de proposer les modes d'emploi des services urbains, les bons plans week-end, les horaires d'ouverture, …donc d'installer un rapport de consommation au service de la ville qui devient la première grille de l'offre urbaine. La ville/ le territoire devient un ensemble de services qui s'inscrit dans un rapport de marché - les impôts et taxes correspondant à l'achat de ces services. L'évaluation de la mairie se fait alors sur l'adéquation de l'offre au besoin et il va de soi que la meilleure adéquation nécessite l'écoute du consommateur.

Une fois les conséquences de cette mutation organisée du citoyen au consommateur, il s'opère une modification du rapport au temps. Le temps de la consommation du citoyen est le temps du présent, celui du besoin à satisfaire - et c'est une autre ligne de réflexion que je vous propose : aujourd'hui nous sommes dans une logique de besoin indexé à l'urgence, en fonction de sa situation personnelle, de l'âge des enfants, de son mode d'habitat, de sa situation économique concrète. Par définition, le besoin est à satisfaire immédiatement et l'horizon politique acceptable est celui de l'urgence ou au mieux celui de la construction d'un équipement.

Loin de moi l'idée de mettre en cause le travail intégrateur de cette communication locale qui permet de partager un territoire, une temporalité événementielle, mais il est important d'en poser les limites. Il est difficile de ne pas rappeler l'importance de la problématique institutionnelle.
Exemples :

On a des élections municipales alors qu'on travaille sur des communautés de communes. Autrement dit, c'est le président de la communauté d'agglomération qui a le pouvoir ou son vice-président qui est élu d'une petite commune. Or on n'a pas élu ces gens-là …

Tout le monde sait combien les cantons n'ont aucun sens en milieu urbain.

Avec l'évolution des élections nationales (cf. réforme du mandat présidentiel au quinquennat et le problème de la coïncidence des élections), on ne sait plus si on est dans un régime présidentiel ou pas. Cf. les 35% d'abstention au second tour des présidentielles.

Personne ne comprend très bien comment fonctionnent les élections sénatoriales, ni à quoi elles servent, sans parler de l'Europe, ou de la méconnaissance des différences entre un conseil général et conseil régional.

La problématique institutionnelle est quand même au cœur de cette brasse coulée d'un certain nombre de citoyens et avant de parler de débats locaux, je crois qu'il est nécessaire de clarifier les situations institutionnelles et d'en faire comprendre les modes de fonctionnement. Il y a une absence quasi totale de mise en scène de la vie institutionnelle dans la presse locale. Afin de redonner une noblesse aux acteurs politiques locaux, il s'agira au minimum de valoriser le fonctionnement des instances démocratiques et de remettre en scène les élus, non pas dans les attributs de notables coupant des rubans ou trinquant dans des réceptions, mais à travers leur prise de point de vue et l'élaboration de leurs actions. Aujourd'hui, les journaux locaux (les cités magazines) hormis l'éditorial du maire ne parlent ni du fonctionnement institutionnel de la collectivité, ni même des élus. Comment ensuite s'étonner de la dépolitisation générale de la vie locale ?

Enfin, les élus locaux ont à s'occuper de ce qui reste constitué comme politique par les habitants et qui relève pour l'essentiel de l'actualité nationale (cf. point précédent sur l'absence de système d'offre d'opinion dans le système d'information locale). Or les questions liées à des problématiques générales comme l'environnement, l'avenir de la planète, la pauvreté dans le sud, les difficultés de l'Amérique latine, la politique du FMI, la construction politique de l'Europe, la domination américaine, le fondamentalisme religieux, … sont des objets permanents d'actualité audiovisuelle qui, faute d'offre d'opinions et de points de vue, se limitent à un bruit de fond angoissant, à oublier rapidement pour retrouver la quiétude de la vie locale. Il me semble que l'enjeu est de sortir la politique d'une problématique gestionnaire pour y réintroduire le temps de l'histoire, c'est-à-dire le sérieux des enjeux et les choix sérieux de solidarité et d'engagement.

Il est quand même paradoxal que les élus aient à leur disposition une presse lue, des moyens de communication considérables et quel étrange consensus s'est établi pour ne pas s'en servir ? Pour masquer la politique, pour s'enfermer dans le local ?

Il est important de sortir de ce cercle vicieux de la demande introuvable - dont les sondeurs vivent en partie d'ailleurs. Les élus, avec sondages et enquêtes, se mettent en position de demande vis-à-vis des citoyens, qui eux-mêmes sont dans une attitude de demande vis-à-vis des politiques : demande de points de vue, de valeur, de représentation du monde et de la société vers lesquels tendre.

Le temps du pragmatisme n'est pas contradictoire avec le temps de la vision ; le temps du maintenant et de la gestion n'est pas contradictoire avec le temps long de l'histoire. Il s'agit de réintroduire des problématiques d'appartenance idéologiques plus riches que des appartenances territoriales, de réintroduire du temps long face au temps court de la consommation et de réintroduire des enjeux collectifs face à l'affirmation univoque du consumérisme ou des droits individuels.

Par rapport à l'actualité nationale, je pense que la réponse au populisme révélé par les élections présidentielles, ce n'est pas le misérabilisme consistant à ne voir dans les classes populaires que leur souffrance ou leur domination, mais de prendre au sérieux, pour l'ensemble de la population, la nécessité de penser dans une dimension un peu plus longue, un peu plus historique ce qu'on veut laisser aux générations futures, c'est-à-dire réintroduire des problématiques politiques là où il n'existe plus que des problématiques gestionnaires.