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LES CONFERENCES DE CITOYENS : L'AGORA DU 21EME SIECLE ?
Roland SCHAER, directeur de "Science et Société ", initiateur du Collège de la Cité des Sciences (dispositif de cours, séminaires, conférences, débats et conférences de citoyens).

Les antécédents de ce que nous appelons les conférences de citoyens en France depuis 1998. Le terme de "conférences de citoyens " est une version française des conférences de consensus qui tire son origine de procédures en vigueur dans le milieu médical. Ces procédures fonctionnent toujours aux USA et en France : des groupes d'experts médicaux ont pour vocation de faire définir par consensus la bonne utilisation de nouvelles thérapeutiques ou de nouveaux médicaments.

Ce groupe d'experts donne des recommandations destinées à être reprises par l'ensemble de la profession pour le bon usage d'une innovation médicale. On retrouve cette idée dans la notion de conférences de consensus telle qu'elle est reprise dans les années 1980 et profondément transformée par des initiatives danoises. A l'initiative d'organismes parlementaires ou d'organismes travaillant auprès du Parlement comme le Board of technology, il est passé commande à des citoyens profanes des recommandations sur un sujet lié à une innovation scientifique ou technique et que la représentation nationale s'engage à prendre en compte. Ce phénomène nouveau implique une procédure extrêmement formalisée, qui se caractérise par :

l'appel à des citoyens profanes

la mise en œuvre de formations lourdes dans un cadre de procédures délibératives complexes.

Cette procédure découle d'une commande du politique qui en attend une information sur la manière de légiférer ou de décider. Au terme de ce temps de formation, de délibération, de rencontre avec des experts et d'appropriation de toute une série de données sur les enjeux d'une décision, la procédure doit aboutir à la formulation d'un ensemble de recommandations émises par le panel de citoyens en question. Dans cette expérience danoise, la manière dont les citoyens sont recrutés repose sur l'idée du volontariat et comporte une part d'aléatoire puisque, à la manière d'un jury d'assises, il y a tirage au sort à partir d'un appel au volontariat.

En France, à partir de 1998 et après les transpositions médicale et danoise, a lieu une troisième transposition majeure au niveau de l'intitulé puisque pour des raisons de culture politique (sur lesquelles on reviendra sans doute dans la discussion), le terme de conférences de consensus apparaît difficile à reprendre dans la culture politique française et nous parlons donc de conférences de citoyens.

La première qui s'est tenue sur la base de ces procédures formalisées a eu lieu à l'initiative de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et techniques en 1998, sur le thème des organismes génétiquement modifiés, selon un scénario assez proche de l'exemple danois avec une commande politique d'un organisme chargé d'instruire un dossier pour les parlementaires.

La Cité des Sciences s'est investie dans deux conférences de citoyens :

au printemps 2001 quelques mois après les controverses sur la vache folle sur l'ESB (à l'initiative de la Cité)

sur le réchauffement climatique (cf. ci-dessous) lancée à l'été 2001 dont la séance publique (terme de la procédure) s'est tenue en février 2002. Elle s'est présentée dans des conditions différentes puisque nous avons été sollicités par la Commission française du développement durable, organisme placé auprès du Premier Ministre et hébergé par le ministère de l'Environnement, créé suite au sommet de Rio de 1992 et qui fait partie de ces structures d'experts chargés de conseiller le gouvernement en matière de développement durable. Nous avions d'abord été sollicités pour offrir un lieu un espace à la fois neutre et légitime.

Ces deux exemples constituent deux modèles de conférences de citoyens assez différents :

l'un tire son sens principalement de la valeur pédagogique de la procédure elle-même, c'est-à-dire qui s'inscrit dans la grande famille des débats et des tables rondes mais qui met en œuvre une procédure qui donne une signification pédagogique spécifique

l'autre présente une imbrication plus ou moins forte avec une procédure de délibération proprement politique. Pour la conférence sur le réchauffement climatique organisée par la Commission française du développement durable, l'enjeu consistait à donner un avis de citoyens aux représentants français de la conférence de Johannesburg de septembre 2002.

Déroulement de la conférence de citoyens sur le réchauffement climatique entre septembre 2001 et février 2002

En premier lieu a été créé un comité de pilotage. La question est extrêmement épineuse puisque tous les dispositifs qu'on tente de mettre en place visent à démontrer qu'on se garde de toute manipulation et de tout biais dans l'élaboration des recommandations émises par les 15 citoyens profanes sollicités. Ce comité a regroupé des représentants de la Commission française du développement durable, des représentants de la Cité des Sciences et des experts, soit du domaine (comme le directeur général du CNRS dont la spécialité est le climat), soit en matière de procédure de conférences de citoyens. Ce comité de pilotage avait pour fonction d'organiser formellement la procédure sans intervenir dans le contenu de la délibération.

2e étape : le recrutement des citoyens. Nous avons fait appel à un organisme de sondage en fixant pour règle que pour la quinzaine de citoyens recrutés dans le panel, les régions, les sexes, les CSP et les âges soient convenablement représentés.

Autres critères :

il fallait qu'il n'y ait pas de représentant d'un preneur d'intérêt directement engagé dans la question du réchauffement climatique et de l'émission de gaz à effet de serre.

le volontariat - ce qui introduit un biais dans cette opération.

Nous sommes là confrontés à un double discours qui pose à mon avis problème (il faudrait en débattre et y revenir) puisqu'il ne s'agissait pas de prétendre à une représentativité au sens scientifique du terme mais nous avions en même temps un ensemble de critères garantissant malgré tout une certaine légitimité du panel.

3e étape : la mise en place d'une procédure de formation assez lourde, sur deux week-ends pour lesquels le comité de pilotage a fait des propositions de choix d'experts dans tous les domaines concernés par le réchauffement climatique. Deux semaines avant le début de la formation, nous nous sommes efforcés de rendre public auprès des partenaires, des preneurs d'intérêt et des experts du sujet, le programme de formation et le choix des formateurs de façon à avoir des remarques.

Après la formation s'est tenue la séance publique à la Cité des Sciences. Le comité de pilotage s'est interdit de participer à ces séances de formation et c'est là la grosse difficulté. Nous nous sommes tenus à l'écart du groupe de citoyens qui recevait les experts que nous avions choisis. Les séances étaient animées par un spécialiste de la délibération qui lui-même n'était pas du tout spécialiste des questions scientifiques en jeu - toujours selon la volonté de dissocier le groupe des organisateurs du panel de citoyens, qui à l'issue de ces deux week-ends, choisissaient les experts et les preneurs d'intérêt qu'ils voulaient rencontrer, et avaient toute liberté pour organiser la séance publique, définir les questions auxquelles ils souhaitaient avoir des réponses. Donc nous n'avions connaissance du programme de la séance publique qu'à l'issue du processus de formation et de délibération.

Il en a résulté des difficultés considérables sur l'organisation de la séance publique puisque la plupart des intervenants sollicités n'ont pas été prévenus très longtemps à l'avance et n'ont pas été impliqués dans la procédure préparatoire - ce qu'ils nous ont bien évidemment reproché.

Problème également sur le choix du thème de la séance publique : la discussion portait sur un niveau de territorialisation planétaire où les acteurs sont à la fois les politiques, les entreprises et chacun d'entre nous. Par conséquent, les acteurs à l'égard desquels le groupe finit par émettre des recommandations étaient extrêmement dispersés et nombreux. De plus, la recommandation n'avait pas un lien immédiat avec une décision situable dans un calendrier proche.

La séance publique s'est donc déroulée de façon un peu chaotique. A l'issue de cette séance publique d'un week-end, les citoyens se sont réunis pour aboutir à la rédaction de recommandations à 3h du matin le lundi suivant puisque nous avions prévu que la communication serait très rapide et que les conclusions seraient livrées à la presse dès le lendemain.

Quelles conclusions tirer de cette expérience ?

La conférence de citoyen a une valeur pédagogique propre : lorsque il y a une recommandation à la clé, une solennisation de cette conclusion et un processus délibératif de ce type, il est très frappant de constater à quel point des citoyens profanes démontrent combien ils sont capables et volontaires pour se hisser à une position de responsabilité (fut-elle fictive), et avoir un rapport à l'autre, à l'information et à la complexité, extraordinairement différent de celui qu'adopte un citoyen lorsqu'il est simplement soumis au bombardement de l'information, de la lecture ou de la controverse tel que cela se déroule dans la vie quotidienne.

Deuxième conclusion un peu contradictoire avec la première : nous sommes dans un contexte de dégradation de la crédibilité du politique, de fracture démocratique et de demande de démocratie participative portée par certains secteurs de la société civile. Je suis convaincu que le recours à ce type de procédure lourd, coûteux (entre 100 et 150 000 euros pour en réalité un an de travail) peut aboutir soit à une aggravation de la fracture démocratique, soit à un enrichissement de la démocratie participative. Plus la procédure est rigoureuse et formalisée, plus elle donne de légitimité au groupe qui travaille et à ses recommandations, et plus elle peut être prise comme une forme alternative de délibération démocratique, de démocratie directe qui vient se mettre en concurrence directe avec la démocratie représentative. A l'inverse, si nous voulons que ces procédures deviennent un enrichissement de la démocratie participative, il y a deux conditions : l'organisation doit être maîtrisée par des organismes indépendants ayant une légitimité et une expertise dans la logistique et la maîtrise des procédures. En même temps, il faut qu'en amont, dès l'initiative, le politique dise ce qu'il entend faire des recommandations issues de la conférence. Si la conférence n'est pas éclairée par un usage clairement énoncé à l'avance sur la place des recommandations dans la délibération, dans l'écoute (comme l'audition par une commission parlementaire par exemple), on risque d'aboutir à l'effet inverse de celui recherché.